Rechtsprobleme der Akkreditierung von Studiengängen
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Language
German
ISBN
978-3-86395-106-1
GSÖR3_Immer_book_120306.pdf
Für Amalia
Vorwort
Inhaltsverzeichnis
Gesetzes- und Abkürzungsverzeichnis
In Deutschland tätige, von der Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen akkreditierte Agenturen
Akkreditierungsstiftungsgesetz, Hochschulrahmengesetz und Landeshochschulgesetze
Sonstige Gesetze und Verordnungen
Sonstige Abkürzungen
Einleitung
1. Teil: Das Akkreditierungssystem an deutschen Hochschulen
1. Kapitel: Der Begriff „Akkreditierung“ – Erläuterungen, Vergleiche und Abgrenzungen
A) Akkreditierung im deutschen Hochschulrecht – Arten, Gegenstände und Beteiligte
I. Beteiligte am Akkreditierungssystem - Agenturen und Akkreditierungsrat
II. Programm-, System- und institutionelle Akkreditierung
B) Überblick über Akkreditierung und Qualitätssicherung in anderen Rechtsgebieten
I. Qualitätssicherung in der Wirtschaft
1) Beispiele
2) Vergleiche mit dem Hochschulwesen
II. Akkreditierung in der Diplomatie und im Journalismus
C) Die Abgrenzung zu verwandten Begriffen des Hochschulrechts
I. Rahmenprüfungsordnungen
II. Staatliche Genehmigungen
1) Genehmigung von Prüfungsordnungen:
2) Genehmigung von Studiengängen nach Landesrecht
3) Genehmigungen und Akkreditierung im Vergleich
III. Zielvereinbarung
IV. Evaluation
1) Interne und externe Evaluation
2) Evaluation und Akkreditierung im Vergleich
V. Exkurs: Hochschulreform durch Ökonomisierung und neues Steuerungsmodell
1) Ursprung, Gründe und Prinzipien des neuen Steuerungsmodells
2) Instrumente der Hochschulreform
3) Moderne Steuerungsmechanismen im Lichte der Wissenschaftsfreiheit
a) Organisationsstrukturen und Hochschulräte
b) Zielvereinbarungen und Globalhaushalte
c) Evaluationen und leistungsbezogene Mittelverteilung
d) Fazit
2. Kapitel: Das Akkreditierungswesen im internationalen Kontext
A) Die Akkreditierung von Bildungseinrichtungen in den USA als Vorbild für das europäische Akkreditierungswesen
I. Einleitung
II. Formen, Verfahren und Ziele der Akkreditierung
III: „Accreditation“ und „Recognition“
IV. Statistik und Bedeutung des Akkreditierungswesens
V. Zusammenfassung
B) Die Entwicklung des Akkreditierungswesens in Europa -Hintergründe und Chronologie des „Bologna-Prozesses“
I. Einleitung – Bildungs- und Hochschulpolitik auf europäischer Ebene
II. „Von Bologna bis Bukarest“ (die Chronologie)
1) 1988: Magna Charta Universitatum
2) 1997: Lissaboner Konvention
3) 1998: Sorbonne-Erklärung
4) 1999: Bologna–Erklärung
5) 2001: Prager Kommuniqué
6) 2003: Berliner Kommuniqué
7) 2005: Bergener Kommuniqué
8) 2007: Londoner Kommuniqué
9) 2009: Kommuniqué von Leuven
10) Fortführung des Prozesses seit 2010
III. Rechtliche Würdigung der Beschlüsse
IV. Netzwerke, ESG und Europäisches Register für Qualitätssicherung
3. Kapitel: Rechtsgrundlagen und Entwicklungslinien des Akkreditierungswesens in Deutschland
A) Die Umsetzung des Bologna-Prozesses im Allgemeinen
I. Insbesondere: Die Einführung konsekutiver (gestufter) Studienabschlüsse
II. Bachelor- und Master als Teil einer umfassenden Studienstrukturreform
III. Entwicklung, aktuelle Bestandsaufnahme und Ausblick
IV. Hochschulreform in der Diskussion - Teil 1: Bachelor und Master
1) Allgemeines
2) Spezialfall Juristenausbildung
B) Akkreditierung in den Gesetzen von Bund und Ländern
I. § 9 HRG als rahmenrechtliche Grundlage des Akkreditierungswesens auf Bundesebene
1) Koordinierung der Ordnung von Studium und Prüfungen durch Akkreditierung und Rahmenprüfungsordnungen
2) Die Situation nach der Föderalismusreform
II. Die Umsetzung der Rahmenvorgabe in den Landesgesetzen
1) Akkreditierung von Studiengängen in den Landeshochschulgesetzen
2) Das AkkStiftungsG des Landes Nordrhein-Westfalen vom 15.02.2005
a) Herkunft und Zweck des Gesetzes
b) Überblick über die Regelungen im Einzelnen
C) Akkreditierung von Studiengängen in den Beschlüssen von HRK, KMK und Akkreditierungsrat
I. Einleitung – die Beschluss fassenden Gremien
1) Die Kultusministerkonferenz (KMK)
2) Die Hochschulrektorenkonferenz (HRK)
II. Chronologie des Akkreditierungswesens
1) 1998 – 2002: Die Ideen und Anfänge des Akkreditierungswesens
2) 2002 – 2005: Vom Ziel der dauerhaften Etablierung des Akkreditierungswesens bis zum AkkStiftungsG
3) 2005 – heute: Neue Beschlüsse und aktuelle Herausforderungen
III. Kriterien und Maßstäbe für das Akkreditierungsverfahren
1) Kriterien für die Akkreditierung von Studiengängen
2) Strukturvorgaben und nationaler Qualifikationsrahmen
3) Sonderregelungen für besondere Fachbereiche, Studiengänge mit Staatsexamen und Promotionsprogramme
4) Kriterien zur Akkreditierung von Agenturen und Vereinbarungen zwischen Agenturen und dem Akkreditierungsrat
5) Vorgaben „aus Europa“
IV. Einzelheiten zum Ablauf des Akkreditierungsverfahrens
1) Die Akkreditierung von Studiengängen
a) Verfahrensbeteiligte
b) Verfahrensablauf
c) Verfahrensprinzipien
d) Verfahrensaufwand, Verfahrenskosten und Effizienzsteigerung durch Cluster-Akkreditierung
2) Die Akkreditierung von Agenturen durch den Akkreditierungsrat
D) Aufbau und Entwicklung der Systemakkreditierung
I. Die Idee und die Anfänge des Verfahrens
II. Kriterien und Verfahrensregeln
III. Programm- und Systemakkreditierung im Vergleich
IV. Entwicklung, Gegenwart und Zukunft der Systemakkreditierung
E) Relevanz und Konsequenzen des Akkreditierungsverfahrens
I. Allgemeines
II. Insbesondere: Einfluss der Akkreditierung auf die Zulassung von Studiengängen
1) Zulassung und Akkreditierung von Studiengängen nach Landeshochschulrecht
2) Zulassung und Akkreditierung gem. der derzeitigen Länderpraxis
4. Kapitel: Statistiken und Diskussion zum Akkreditierungswesen
A) Statistiken akkreditierter und angebotener Studiengänge
B) Akkreditierung als Teil von Ökonomisierung und Internationalisierung
C) Hochschulreform in der Diskussion – Teil 2: Akkreditierung
2. Teil: Verwaltungsrechtliche Probleme der Akkreditierung
Methodische Vorüberlegung: Gegenstand und Grenzen der rechtlichen Erörterung
5. Kapitel: Die Rechtsnatur der Akkreditierung
A) Einleitung: Akkreditierung als öffentliche Aufgabe unter privater Trägerschaft?
B) Grundzüge der Beteiligung Privater an öffentlichen Aufgaben
I. Gründe und Hintergründe
II. Klassifizierung staatlichen und privaten Handelns anhand der Begriffe „Staatsaufgabe“ und „öffentliche Aufgabe“
III. Fallgruppen und Systematisierung
1) Private als Inhaber von Staatsgewalt – die Beleihung
2) Private Teilbeiträge zu staatlichem Handeln
a) Funktionale (Erfüllungs-)Privatisierung und Verwaltungshilfe
b) Entscheidungsvorbereitung
c) Rechtliche Konsequenzen
3) Private als Inhaber öffentlicher Aufgaben nach (materieller) Aufgabenprivatisierung
4) „Verfahrensprivatisierung“ als eigenständige Kategorie?
5) Die Fälle regulierter gesellschaftlicher Selbstregulierung
a) Begriffe
b) Fallgruppen und Typisierung
c) Rechtliche Konsequenzen
d) Selbstregulierung und Grenzen des Privatisierungsbegriffs
IV. Zusammenfassung und Schlussfolgerung
C) Akkreditierung der Agenturen durch den Akkreditierungsrat
I. Ausgangpunkt: Das zweistufige Akkreditierungssystem
II. Akkreditierung als Verwaltungsakt
III. Adressaten der Entscheidung des Akkreditierungsrates – evalag als Sonderfall:
D) Akkreditierung der Studiengänge und Qualitätssicherungssysteme durch die Agenturen
I. Die Ausgangsfrage: privates oder öffentliches Recht?
II. Akkreditierung als Verwaltungsakt?
III. Überblick über die vertretenen Meinungen
1) Gesetze und Landesparlamente
2) Erste Ansätze in der Rechtsprechung
3) Die rechtswissenschaftliche Diskussion
IV. Vorgaben des Europarechts
1) Bologna-Prozess und „ESG“
2) Internationale Verflechtung und Möglichkeiten der wechselseitigen Anerkennung von Akkreditierungsentscheidungen
3) Zwischenergebnis
V. Zum Vergleich: Qualitätskontrolle durch private Sachverständige in anderen Rechtsgebieten
1) Private Qualitätskontrolle anstelle von staatlicher Zulassung und Überwachung
a) Akkreditierung und Zertifizierung im Produktsicherheitsrecht
b) Sachverständige im deregulierten Bauordnungsrecht:
c) Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb, §§ 56 f. KrwG
d) Sachverständige bei der Jahresabschlussprüfung gem. §§ 316 ff. HGB
2) Private Qualitätskontrolle neben bestehen bleibender staatlicher Überwachung – am Beispiel des Betriebsbeauftragten im Umweltrecht
3) Private Qualitätskontrolle neben behördlicher Überwachung und als Teil einer staatlichen Registrierung – am Beispiel der Validierung im Umweltschutzaudit
a) Überblick
b) Rechtliche Bewertung
4) Qualitätskontrolle durch Privatpersonen mit hoheitlicher Funktion
a) Einschaltung von Sachverständigen und Prüfern im Kraftfahrzeugverkehr
b) Weitere Beispiele der außenwirksamen und der verfahrensinternen Beleihung
c) Kritik an dem Argument „faktische Verbindlichkeit“
VI. Akkreditierung von Studiengängen – eigene Analyse, Diskussion und Entscheidung
1) Ausgangspunkt und Maßstab der Diskussion
a) Prüfsysteme in der Wirtschaft als Paradigma für das Hochschulwesen?
b) Rechtsquellen zur Identifizierung von hoheitlicher oder privater Tätigkeit
c) Länderübergreifende und landesspezifische Auslegung
d) Zuordnung von Rechtssätzen anhand der herkömmlichen Abgrenzungstheorien?
2) Exegese – Teil 1: Widersprüche im Akkreditierungssystem
a) Das Selbstverständnis der HRK, des Akkreditierungsrates und der Agenturen
b) Verträge, Wahlfreiheit, Finanzierungsmodell und „unechter“ Wettbewerb
c) Das Verfahren in den Beschlüssen und Vereinbarungen des Akkreditierungsrates
d) Zwischenergebnis
3) Exegese – Teil 2: Rechtswirkungen und Rechtssystematik des Verfahrens nach länderübergreifender Verabredung
a) Der Verfahrenszweck – Mindeststandards für die Zulassung von Studiengängen
b) Akkreditierung als eigenverantwortliche Entscheidung
c) Beauftragung und Ermächtigung der Agenturen – der „Sphärengedanke“
d) Akkreditierung als rechtsverbindlicher Qualitätsnachweis für Staat und Hochschule
e) Rechts- und Fachaufsicht des Akkreditierungsrates
f) Zwischenergebnis
4) Exegese – Teil 3: Rechtswirkungen und Rechtssystematik des Verfahrens nach landesrechtlichen Besonderheiten
a) Rechtsverbindliche Akkreditierung und weitere Genehmigungsvoraussetzungen
b) „Sollvorschriften“ und einstweilige Aufnahme des Lehrbetriebs
c) Akkreditierung und (sonstige) Parallelverfahren
5) Zwischenergebnis und Schlussfolgerungen
6) Der Inhalt der Akkreditierung im Einzelnen
a) Verwaltungsakt, mehrstufiger Verwaltungsakt oder schlicht-hoheitliche Maßnahme
b) Individualverwaltungsakt oder Allgemeinverfügung
7) Ohne Beleihungsgesetz keine Beleihung? Ohne Beleihung kein Verwaltungsakt?
a) Problemstellung
b) Diskussion und differenzierende Betrachtung im Akkreditierungswesen
8) Zwischenergebnis
6. Kapitel: Verwaltungsrechtliche Konsequenzen
A) Konsequenzen für die Agenturen: Die Differenzierung zwischen hoheitlicher und sonstiger (privater) Rechtsstellung
I. Reichweite von Mindestkriterien und Verfahrensstandards
II. Verwaltungsverfahren der Agenturen und Einsatz privater Gutachter zur Entscheidungsvorbereitung
III. Inkurs - Grundrechtsschutz und Aufsichtsbefugnisse
1) Die Situation außerhalb des vom Akkreditierungsrat vorgegebenen Verfahrens
2) Die Situation im Rahmen der Beleihung
a) Grundsatz
b) Ausnahmen für den Zugang zur Beliehenenstellung
c) Ausnahmen für Aufsichtsmaßnahmen mit „überschießender Innentendenz“
B) Verwaltungsakt und vertragliche Beziehungen zwischen Hochschule und Agentur
I. Problemaufriss
II. Allgemeine Abgrenzung privatrechtlicher – öffentlich-rechtlicher Vertrag
III. Differenzierte Betrachtung im Akkreditierungswesen
1) Vertragsgestaltung mit unmittelbarem Bezug zur Akkreditierungsentscheidung
2) Vertragsgestaltung im Übrigen
a) Vertragszweck und Reichweite des Vertragsinhalts
b) Grenzen der Beleihung
3) Schlussfolgerungen
3. Teil: Verfassungsrechtliche Legitimation des Akkreditierungswesens
Vorbemerkung: Warum Legitimation?
7. Kapitel: Anforderungen an den Aufbau der Akkreditierungsstiftung
A) Einleitung
I. Die Akkreditierungsstiftung im Organisationsgefüge der Verwaltung
II. Legitimationsprobleme im Überblick
B) Körperschaft, Anstalt oder Stiftung?
C) Rechtsstaatliche Postulate und moderne Leitbegriffe des Verwaltungsrechts
I. Grundsätzliches
II. Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit
III. Entscheidungsstrukturen der Akkreditierungsstiftung
D) Die Akkreditierungsstiftung und das Demokratieprinzip
I. Inhalte und Anforderungen des Demokratieprinzips
1) Bausteine demokratischer Legitimation und ihre Zusammengehörigkeit
2) Weitere Ausprägungen und ergänzende Faktoren
3) Alternative Legitimationsgrundlagen und Sonderformen von Legitimation
II. Legitimationsfragen beim Aufbau der Akkreditierungsstiftung
1) Zusammensetzung der Stiftungsorgane und Benennung ihrer Mitglieder
2) Problemaufriss und Lösungsversuche
III. Rechtfertigung durch autonome Legitimationsstrukturen -Akkreditierungsstiftung als Fall der funktionalen Selbstverwaltung?
1) Allgemeine Begriffsbestimmung
2) Zulässigkeit und Legitimationsgrundlagen der funktionalen Selbstverwaltung
3) Grundvoraussetzungen für eine Selbstverwaltung im Akkreditierungswesen
a) Selbstverwaltung in Stiftungsstrukturen
b) Selbstverwaltung und Beteiligung von Staatsvertretern
c) Schlussfolgerungen und Bildung von Vergleichsgruppen
4) Einzelheiten und Probleme der derzeit geltenden Stiftungsstruktur
a) Defizite der personell-organisatorischen Legitimation
b) Defizite der sachlich-inhaltlichen Legitimation
c) Defizite der Zusammensetzung des Akkreditierungsrates aus demokratischer Sicht
5) Ergebnis und Rechtsfolgen
IV. Anhang: grundrechtliche Postulate für eine Vormachtstellung der Hochschulvertreter?
E) Rechtsnatur und (fehlende) Rechtsverbindlichkeit der Kriterien, Verfahrens- und Entscheidungsregeln
I. Problemaufriss
II. Mögliche Rechtsnormen
1) Rechtsverordnungen?
2) Satzungen und sonstige autonome Rechtssetzung?
3) Verwaltungsvorschriften?
III. Zwischenergebnis und Schlussfolgerung
IV. Anhang: Die Rechtsnatur von Strukturvorgaben und sonstigen Beschlüssen
8. Kapitel: Anforderungen an die Übertragung von Aufgaben und Hoheitsbefugnissen
A) Einleitung und Überblick: Die Aufgabenverteilung im Akkreditierungswesen
B) Die Beleihung der Agenturen durch den Akkreditierungsrat
I. Chancen und Risiken der Einschaltung von Privatpersonen im Akkreditierungswesen
II. Anforderungen an den Beleihungsvorgang
1) Der institutionell-organisatorische Gesetzesvorbehalt
a) Herkunft und Inhalt
b) Beleihung und mittelbare Staatsverwaltung
c) Bestandsaufnahme im AkkStiftungsG und den Landeshochschulgesetzen
2) Weitere Anforderungen im Überblick
a) Der Funktionsvorbehalt aus Art. 33 Abs. 4 GG
b) Auswahl der Agenturen im Sinne sachgerechter Aufgabenerfüllung
3) Konsequenzen
III. Anforderungen an die Einschaltung der Sachverständigen („peers“)
IV. Anforderungen an die nachfolgende Aufsicht und Steuerung
C) Die Beteiligung anderer Bundesländer am Akkreditierungssystem
I. Einleitung
II. Vereinbarung einer sog. „institutionellen Beteiligungsverwaltung“
III. Rechtsnatur
1) Kooperativer Föderalismus und Intraföderationsrecht
2) Einordnung der Vereinbarung vom 15.10.2004
IV. Rechtmäßigkeit und Rechtswirkungen der Vereinbarung
1) Prinzipielle Zulässigkeit der Länderkooperation
2) Innerstaatliche Wirksamkeit und Wirksamkeit im Zwischenländerverhältnis
a) Anforderungen aus dem jeweiligen Landesrecht
b) Auswirkungen auf die Geltung der Vereinbarung zwischen den Ländern
3) Zwischenergebnis
V. Konsequenzen für die Beurteilung des Akkreditierungsverfahrens
9. Kapitel: Anforderungen an die Regelung des Akkreditierungsverfahrens
A) Vorbemerkungen
I. Betroffenheit von Hochschulen und Agenturen
II. Vertragsbeziehungen im Akkreditierungswesen und „governance by contract“
1) Auflistung der relevanten Vertragsbeziehungen
2) Besonderheiten in der Dogmatik des Verwaltungsvertrags und erste Schlussfolgerungen
B) Die Akkreditierungspflicht als Eingriff in das Wissenschaftsgrundrecht
I. Gewährleistungen des Art. 5 Abs. 3 GG im Überblick
1) Sachlicher Schutzbereich
2) Persönlicher Schutzbereich
3) Selbstverwaltung – Kooperation – staatliche Verwaltung
II. Eingriffe durch das Akkreditierungswesen
1) Die Pflicht zur Akkreditierung
a) Beeinträchtigung des einzelnen Hochschullehrers
b) Beeinträchtigung der Hochschule und ihrer Fakultäten
c) Besonderheiten für spezielle Hochschularten
d) Besonderheiten bei Cluster- und Systemakkreditierungen
2) Einfluss der Akkreditierung auf den Betrieb von Studiengängen
a) Studiengänge als Kooperationsangelegenheiten
b) Zulassung des Studiengangs unter Akkreditierungsvorbehalt als Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit
3) Akkreditierung in Zielvereinbarungen
4) Ausblick: Akkreditierung von Promotionsstudiengängen
5) Zwischenergebnis
C) Rechtfertigungsansätze
I. Prinzipielle Rechtfertigungsmöglichkeit
II. Rechtfertigungsansätze im Einzelnen
1) Die staatliche Finanzierungsverantwortung
2) § 9 Abs. 2 HRG
3) Der Ausbildungszweck der Hochschulen (Art. 12 GG)
4) Rechte und Pflichten aus dem Bologna-Prozess
III. Zwischenergebnis
D) Normative und gesetzliche Steuerung des Akkreditierungsverfahrens
I. Begründung und (mögliche) Reichweite des Gesetzesvorbehaltes
1) Dogmatische Herleitung und sachliche Begründung
2) Parlamentsvorbehalt und gesetzliche Regelungsdichte
3) Rechtssicherheit und Bestimmtheitsgebot
II. Die Pflicht zur Akkreditierung
III. Die Konsequenzen der Akkreditierungsentscheidung
IV. Insbesondere: Die Kriterien und Maßstäbe des Akkreditierungsverfahrens
1) Bestandsaufnahme und Problematik
2) Gegenargumente und Diskussion
a) „Keine“ Gegenargumente
b) Legitimation der Exekutive und bereichsspezifische Reichweite des Gesetzesvorbehalts als allgemeine Grenzen
c) Sachstrukturelle Grenzen gesetzlicher Regelung im Akkreditierungswesen
d) Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren
3) Schlussfolgerungen und verfassungsrechtliche Bedingungen für eine reduzierte gesetzliche Steuerung
a) Mindestreichweite der verbleibenden Gesetze
b) Ermächtigung der Exekutive zu eigener Normsetzung
c) Veränderungen bei zulässiger Selbstverwaltungsstruktur?
4) Zwischenergebnis
V. Anhang: Der Gesetzesvorbehalt im Verhältnis Akkreditierungsrat – Agenturen
E) Verhältnismäßigkeit des Grundrechtseingriffs
I. Legitimer Zweck und legitimes Mittel
II. Geeignetheit
III. Erforderlichkeit
IV. Angemessenheit
1) Reichweite und Grenzen der Prüfung
2) Derzeitige Probleme und mögliche Lösungen
a) Nochmals: interpretationsabhängige Kriterien und fehlende Bestimmtheit
b) Aufwand und Kosten des Verfahrens
c) Akzeptanz des Akkreditierungswesens und Vermeidung von Parallelverfahren
3) Behebung der Probleme durch Cluster- und Systemakkreditierung?
F) Ergebnis und Konsequenzen
4. Teil: Rechtsschutzfragen im Akkreditierungswesen
10. Kapitel: Rechtsschutzfragen
A) Vorbemerkungen
I. Rechtsschutzfragen in der Praxis – insbesondere der Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Arnsberg zum Bundesverfassungsgericht vom 16.04.2010
II. Ausgangspunkt der Diskussion und grundlegende Abgrenzung zwischen den verschiedenen Streitigkeiten
B) Im Überblick: Sachentscheidungsvoraussetzungen ausgewählter Rechtsbehelfe
I. Internes Beschwerdeverfahren der Agenturen
II. Verpflichtungsklage auf Erteilung des Stiftungssiegels
III. Rechtsschutz von Agenturen und Hochschulen gegenüber dem Akkreditierungsrat
IV. Rechtsschutz der Hochschulen gegen die staatliche Aufsichtsbehörde
C) Beurteilungsspielraum und reduzierte gerichtliche Kontrolldichte
I. Ausgangsfragen zum behördlichen Beurteilungsspielraum
II. Herleitung von Beurteilungsspielräumen im Akkreditierungswesen und normative Ermächtigungslehre
III. Sachliche Gründe für das Vorliegen von Beurteilungsspielräumen
IV. Verfassungsrechtliche Grenzen
D) Erfolgsaussichten der beschriebenen Klagen
Zusammenfassung und Schlussbetrachtung
Teil 1
Teil 2
Teil 3
Teil 4
Fazit
Literaturverzeichnis
Wichtige Internetquellen
Homepages wichtiger Beteiligter am Akkreditierungssystem:
ACQUIN: www.acquin.org
Dokumente der Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland:
Dokumente der Hochschulrektorenkonferenz (chronologisch sortiert):
Dokumente der Kultusministerkonferenz (chronologisch sortiert):
Sonstige Dokumente zum Akkreditierungswesen:
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